Cidadania

Desde que o Brasil voltou a ter eleições para presidente, o tema da reforma tributária está em pauta. E sempre como "prioridade absoluta". A questão é saber qual é o objetivo dessas reformas.

Para o ex-secretário da Receita Federal Everardo Maciel, o alvo é que está errado. “Os modelos tributários, além de serem imperfeitos, são modelos culturais. Eles reproduzem, portanto, as circunstâncias de espaço e de tempo. Não existem paradigmas internacionais”, afirma, em entrevista ao podcast Rio Bravo.

Segundo ele, o sistema tributário é um conjunto de regras que se organiza de acordo com os princípios da democracia: “tudo isso produzido dentro dos parlamentos, no âmbito do poder legislativo”.

Everardo Maciel é consultor jurídico e professor do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP). Ele já foi secretário de Fazenda e ocupou a Secretaria da Receita Federal de 1995 a 2002.

Leia a entrevista:

"Tributação ótima é uma ficção. Todos os sistemas tributários são imperfeitos e tendem à obsolescência." Com base nessa reflexão feita pelo senhor durante um evento, qual deve ser o modelo de reforma tributária a partir de 2019, tendo em vista essa nossa conjuntura política que se inicia, inclusive, em 2019?

Everardo Maciel — Não existem modelos. Isso é outra ficção. A teoria econômica da tributação ótima é ficção absoluta. Nunca existiu em nenhum lugar do mundo e simplesmente parte de uma série de pressupostos que não existem. O que vem a ser um sistema tributário? Um conjunto de regras que, no final de contas, pretende arrecadar tributos para financiar aquilo que é de responsabilidade do Estado.

Também, além disso, é induzir determinadas condutas, determinadas políticas públicas, mas, atenção, isto produzido, pelo menos nas democracias, no ambiente dos parlamentos, dentro, portanto, do âmbito do Poder Legislativo. E no Poder Legislativo, nas discussões congressuais, é inevitável que surjam conflitos de razão, conflitos de interesse. Inevitavelmente, produzem modelos imperfeitos. Portanto, a imperfeição é inerente aos sistemas tributários. Tributo é conflito. O tributo é algo que invade a liberdade das pessoas. É preciso que se entenda que há um embate permanente entre a procura da superação dos problemas que têm os sistemas tributários ainda que se saiba que eles são imperfeitos.

Quais são os pontos que precisam ser discutidos, mas que, pelas mais variadas razões, vêm sendo ignorados na proposição da reforma ao longo dos últimos anos?

Everardo Maciel — Os modelos tributários, além de serem imperfeitos, são modelos culturais. Quero dizer com isso que eles reproduzem as circunstâncias de espaço e de tempo. Aquilo que é possível, aquilo que é cabível, aquilo que é recomendável naquele tempo, naquele lugar. Não existem paradigmas internacionais, isso é algo completamente falso. Eu dou só um exemplo, poderia me alongar com muitos exemplos. Boa parte do Mundo Ocidental adota como forma de tributação de consumo o chamado Imposto sobre Valor Agregado (IVA). Tem uma exceção, só que é uma exceção formidável, os Estados Unidos, que não adotam o IVA, adotam um imposto de vendas a varejo, o Sales Tax. Isso não significa dizer que os Estados Unidos são menos ou mais desenvolvidos porque adotam o Sales Tax ou que outros países do Mundo Ocidental são mais ou menos desenvolvidos porque adotam o IVA. É aquilo que é possível naquelas circunstâncias e são meras formas de extração tributária, nada mais do que isso.

Pretender, portanto, conferir caráter dogmático a isso é um erro crucial no Brasil. Imagine um organismo. Nesse organismo, temos um conjunto de órgãos, sistemas arteriais, sistemas venosos e tudo mais. Imaginemos que todos os órgãos de uma pessoa funcionem bem, porém o seu sistema coronariano tem uma obstrução, tem um obstrução na coronária. Essa pessoa, se não cuidar da obstrução na coronária, vai morrer de infarte com ótima saúde. Fazendo uma analogia com o sistema tributário, corresponde ao processo. Se o processo não funciona, nada funciona. Não adianta eu ter um IVA ou ter um Sales Tax ou ter um imposto sobre a economia digital ou um imposto de renda ou adotar base contra base ou imposto contra imposto.

O processo no Brasil funciona? Não. E tem alguma evidência de quais são os sintomas desse mau funcionamento? Dados do final do ano passado evidenciam que nós temos R$ 3,3 trilhões de litígios tributários. Esse valor corresponde, à época, a mais da metade do PIB brasileiro. Um sistema tributário que, em virtude do seu processo, produz um volume de litígio dessa ordem é completamente não funcional. Ele não funciona, primeiramente, porque os lançamentos tributários em todas as instâncias são lançamentos que não encerram responsabilidade. Dito assim de uma maneira bem simples, eu faço um lançamento, daí para diante - o problema é do contribuinte.

Se porventura esse lançamento for considerado improcedente, cair, como se diz na gíria, não haverá nenhuma responsabilidade para o sujeito ativo da obrigação, para o Estado, nem para a autoridade lançadora. Pode ter trazido todo tipo de constrangimento para o contribuinte — custos, danos patrimoniais, danos reputacionais —, nada disso importa, então eu tenho um lançamento sem trava, um lançamento sem culpa. Feito o lançamento, supondo que o contribuinte esteja irresignado e vai contestar esse lançamento, nós vamos para a esfera de julgamento. Os órgãos de julgamento administrativo brasileiro ainda reproduzem os mesmos modelos adotados no início dos anos 1930 no Brasil por absoluta reprodução do modelo fascista de Benito Mussolini, que eram os modelos que são oriundos das estruturas corporativas — muitas delas, particularmente no âmbito trabalhista, com aceito na chamada Carta del Lavoro —, então o nosso modelo originalmente fascista, modelo organizacional.

Como? Tem uma representação de ditos contribuintes sem nenhuma legitimidade. Nenhum contribuinte conferiu legitimidade àquelas organizações corporativas para representá-los, até porque talvez isso fosse impossível. No fundo, é impossível. E no outro tem representante do Fisco, onde se pode questionar desde logo, como muitos tributaristas fazem, questionar a imparcialidade. Será que um representante do Fisco, no exercício daquela função, terá abstratamente a necessária imparcialidade? Pois bem, é assim que funciona e o sistema é paritário. Aí envolve também um outro aspecto curioso.

Ele é falsamente paritário, porque a representação é paritária, mas as decisões podem não ser paritárias, porque tem um voto de qualidade. Tendo um voto de qualidade, significa dizer que um dos membros tem direito a dois votos. Eu tenho uma preciosidade no campo da teoria dos números, paridade com número ímpar.

Mas tem um outro detalhe. Esta paridade com número ímpar, que em si já é uma excrescência, ela é sempre do representante do Fisco, porque o presidente desse órgão é sempre um representante do Fisco e é ele que detém o voto de qualidade, então tem o que eu já chamei em artigo, uma roleta viciada. Aí vem um outro problema: não há integração com a Justiça. Se houver uma decisão terminativa no âmbito administrativo, se o contribuinte quiser ir para a Justiça, ele começa do zero. E mais grave: tem que oferecer garantia. Mais grave ainda: as possibilidades de oferecimento de garantia pelas instituições financeiras brasileiras estão chegando ao limite possível, considerando os padrões de funcionamento de instituições, observada a Regra de Basileia.

Portanto, significa dizer que, nessas circunstâncias, nós temos, ainda por cima, um Judiciário desaparelhado para tratar desse assunto. Este é um problema central. O segundo problema é burocracia. É excessivamente burocrático e é isso que implica a avaliação feita por organizações como o Banco Mundial, que qualificam o Brasil como um dos países na lista dos sete piores países do mundo em termo de facilidade para pagamento de impostos, num universo de 190 países. A burocracia é grande. Quando eu afirmo isso, não significa dizer que não existam problemas no campo do direito material. Quer dizer, dos tributos propriamente ditos. Mas os problemas dos tributos são inferiores, em matéria de relevância, aos problemas que nós temos no campo do processo e dos procedimentos, quero dizer, da burocracia.

O senhor adiantou um tópico que eu ia elaborar numa pergunta mais adiante a respeito do Imposto sobre Valor Agregado, que englobaria outros tributos. Por que essa, na sua avaliação, não é necessariamente uma proposta factível no país?

Everardo Maciel — Qualquer mudança impõe custos. Custos para todo mundo. Para o Fisco, porque há sempre o risco de não se saber o que vai acontecer. Nenhum sistema tributário permite projeções seguras a não ser com massa real, a não ser em cima da própria realidade. Por quê? Porque não é algo que eu faço e repercute diretamente. Não, é um conflito. Eu digo sempre que uma das maiores expressões do cinismo tributário é a expressão "sujeito passivo". Ele não tem nada de passivo, ele é completamente inquieto, ele é completamente buliçoso, ele reage, então, portanto, quando eu desenho algo ele vai reagir e essa reação frequentemente se inscreve no campo do imprevisível, eu não consigo saber com completa previsão.

Primeiro aspecto a considerar: eu tenho custos altos, eu tenho custos políticos. Para fazer uma coisa desse gênero, eu tenho que fazer passar uma mudança legislativa no campo constitucional, que é extremamente arriscada. Dizia Mário Henrique Simonsen que mudanças constitucionais são muito perigosas — e ele dizia em tom bem humorado — porque não se sujeitam a vetos, elas são promulgadas pelo Poder Executivo. Por razões históricas, nenhuma delas elogiáveis, nós temos uma Constituição com uma extensão amazônica da matéria tributária, então uma mudança é uma mudança muito grande, com muito risco, com muito custo. Bom, e afinal, para quê? Seriam os problemas que nós temos — não são solúveis — com soluções menos custosas e menos arriscadas? Nós não discutimos os problemas, nós ficamos discutindo as soluções e nós ficamos — parafraseando um grande escritor italiano, siciliano, Luigi Pirandello — nós ficamos com soluções à procura de um problema.

Mas nós temos uma terceira e forte conjunto de razões. IVA é imposto do século passado. IVA é um imposto concebido para tratar de cadeias produtivas. Não há mais cadeias produtivas, nós estamos falando de redes. Elas não existem, o IVA não consegue tratar dessa matéria. Nós estamos tendo uma discussão que éramos para ter tido na década de 1960, está ultrapassada. É uma discussão antiga.

Olha para a frente. Hoje, nós temos com importância igual ou superior aos bens corpóreos, incorpóreos e aos produtos, às mercadorias tratadas pelo IVA, nós temos a informação. O IVA não sabe lidar com essa matéria, tanto é que para cuidar da economia digital a União Europeia acaba de decidir pela implantação de um turnover tax, um tributo sobre a receita bruta. Imagine alguém no Brasil falar um tributo sobre a receita bruta há dez anos passados, seria tido como atrasado. É o que está sendo feito, é o que o Reino Unido está fazendo, é o que a Austrália está fazendo com modelos extremamente complexos, porque as formas convencionais não estão aptas para lidar com isso.

Nós estamos lidando com um mundo onde tudo está mudando, onde nós quando nos defrontamos com os grandes sistemas, os gigantes da informação... Os gigantes da informação quando estão numa relação conosco — comigo, com você — nós não somos mais os clientes, nós somos o produto. Nós estamos lidando com mercadores de atenção e nisto nós viramos o produto, e nessa troca ela produz riqueza administrada por essas grandes empresas de informação, da economia digital, dita de uma maneira mais genérica, que por sua vez se localizam — boa parte delas, se não todas — em paraísos fiscais. Não estão ao alcance de tributação de ninguém.

É por isso que o modelo que está sendo adotado na Europa parece que deu concretude com a frase de um conjunto de comediantes ingleses, Monty Python, que dizia "A forma de impulsionar a economia britânica é tributar os estrangeiros não residentes". O que parecia uma brincadeira dita nos anos 1960 agora é verdade. Nós estamos falando, portanto, de um mundo completamente novo. Nós estamos com uma agenda antiga, com uma agenda ultrapassada, e ficamos repetindo chavões e chavões e chavões, e nós ficamos naquela prática continuada, recorrente e miserável do complexo de vira-latas.

Quando se comenta a reforma tributária no Brasil há quem argumente que a isenção da distribuição dos resultados constitui um privilégio. Da mesma forma, há quem diga que ao receber a devolução do Imposto de Renda o trabalhador estaria sendo agraciado com subsídios. Explica para a gente por que é que essas leituras são equivocadas.

Everardo Maciel — Primeiro, essa do trabalhador é uma coisa literalmente ridícula. Ele só recebe de volta aquilo que pagou, não o que não pagou. Quer dizer, é porque o Imposto de Renda da pessoa física no Brasil — e como em muitos outros países, não em todos, verdade, porque nada é igual em tudo —, nós tributamos com muita eficácia, fazemos a tributação na fonte com muita eficácia. Esse é talvez um dos grandes instrumentos de tributação moderna, e é antigo no Brasil.

Pois bem, da pessoa física há uma retenção na fonte. Se ele recebe uma devolução é porque o que foi cobrado na fonte é maior do que o que efetivamente deveria ter pago, apenas isso, nem mais nem menos. Agora, vamos para o caso das empresas. Todo imposto é pago por pessoa física. A pessoa jurídica apenas antecipa ou posterga o pagamento de imposto, que no final de contas será pago como contribuinte de fato, não de direito, pela pessoa física.

Quer dizer, a pessoa física paga todos os impostos de forma indireta nos preços — nos preços dos serviços, nos preços das mercadorias — e esse preço, portanto, ao pagar, o contribuinte de direito foi a pessoa jurídica, mas o contribuinte de fato é o consumidor. De outra forma também, ele paga também de forma direta. Ele paga de forma direta, por exemplo, como é óbvio, nos tributos patrimoniais. O IPTU de uma pessoa física, o IPVA de uma pessoa física, por exemplo. Ele paga também como um produto da atividade laboral. Eu sou empregado, tenho uma forma de trabalho, eu vou pagar em razão dessa minha atividade. E ele paga, por fim, na condição de investidor. E como investidor ele tem duas formas de investir. Uma forma de investir que é aplicação no mercado financeiro, e uma outra que é o investimento na condição de sócio de empresas. Na condição do mercado financeiro, ele tem uma tributação que é recolhida pela instituição financeira.

Esse recolhimento pode ser definitivo — e aí nós estamos falando de política tributária — ou não — e aí é mais a conveniência da política tributária de fazer uma coisa ou outra. Veja bem, quando tem uma tributação, nós dizemos "tributação definitiva de 15%", mas é claro que o aplicador quase sempre tem uma alíquota efetiva maior do que isso, tem uma diferença que ele não pagou. Mas é mais conveniente, do ponto de vista fiscal, fazer dessa forma do que da outra. Agora, vamos ver o investidor em empresas, o sócio. Quando ele recebe a remuneração do seu investimento, que é aquilo que foi distribuído — é o dividendo, por exemplo —, esse resultado está afetado pelo que foi pago na empresa e pelo que foi pago na distribuição.

São dois momentos, eu tenho que somar uma coisa com a outra, feito alguns ajustes, quando existe, de base de cálculo, mas no final de contas, de uma forma ou de outra, o valor da alíquota efetiva tem que somar o que foi pago pela empresa e o que é recebido pelo aplicador, pelo sócio. Dizer, portanto, que a isenção dos dividendos significa dizer que o sócio não pagou é um erro grosseiro, é simplesmente fechar o olho, tapar o olho ao que já foi pago na empresa. Eu tenho três maneiras de cobrar isso. Uma, só na empresa, a isenção dos dividendos. Outra, só nos dividendos, a empresa isenta.

É o caso, por exemplo, da Estônia, ao contrário do que se disse por aqui na campanha eleitoral, Letónia, Geórgia. Ou como faz a maioria dos países da OCDE --— ou se não todos —, na empresa e no dividendo. São três maneiras diferentes. Pois bem, qual é a melhor forma? Tem que considerar as circunstâncias de cada país, então vamos ver o seguinte. A Estônia só tributa o dividendo. Isso me deixava intrigado. Por que ela disse que tributa empresa, mas tributa só o dividendo? Isso ficou muito claro. Por uma razão muito simples: a Estônia é um país que avançou muito no campo do oferecimento de serviços digitais.

A plataforma digital da Estônia, o número de adesões à plataforma, como eu vi em relatório recente do FMI, é maior do que o número de nascimentos na Estônia. Qualquer forma de acesso ao serviço público tem que ser pela plataforma digital e os negócios, portanto, em consequência, privados, também pela plataforma digital, mas ela criou uma figura, que foi a residência eletrônica. A residência eletrônica permite que países que não estão na União Europeia constituam sedes virtuais na Estônia. Ora, se elas têm uma sede, apenas uma sede virtual na Estônia, evidentemente que a empresa não pode ser tributada por uma razão muito simples, porque a residência é virtual, então só pode fazer o quê? Tributar o dividendo, ou seja, é uma boa fórmula para a Estônia. Significa dizer que nós temos de fato dois caminhos: o caminho da tributação exclusivamente na empresa ou na empresa e na distribuição. Vamos ver o seguinte: apenas na empresa.

Apenas na empresa é mais simples. Eu tributei e acabou, e o contribuinte gosta. Considere sempre isso quando estiver desenvolvendo um modelo tributário, o comportamento do contribuinte, ele fica satisfeito. Dois: é muito menos vulnerável a sonegação do que da outra forma. Como? Existe uma forma de sonegação criminosa, chama-se Distribuição Disfarçada de Lucros, que nós, tributaristas, falamos já de uma maneira, assim como quase que numa gíria, de DDL, porque é tão disfarçada que a gente prefere chamar DDL do que Distribuição Disfarçada de Lucros. É dificílimo de conseguir flagrar. Ele vai ao limite do disfarce para que o Fisco não veja. Nenhum tributarista brasileiro contemporâneo sabe o que é isso. No resto do mundo existe, sabe por quê? Porque aqui não faz sentido, porque tem isenção na distribuição dos resultados. É algo que, quando eu converso com jovens tributaristas, eles não sabem do que se trata. Já viram no livro, já viram na legislação, mas não conhecem, porque nunca viram esse caso na prática. Em todos os países do mundo tem isso.

Agora mesmo, tem um caso, um escândalo internacional envolvendo um dirigente de uma grande empresa automotiva. Qual é o assunto que está sendo tratado? Distribuição Disfarçada de Lucros. Terceira razão: ela propicia maior liberdade de investimento, maior liberdade para o investidor. Por quê? Porque se eu estou com um resultado, distribuindo isenção na distribuição de resultados, eu posso voltar a aplicar na minha empresa ou posso aplicar noutra ou posso consumir. Se houver tributação na distribuição, eu já não tenho essa opção, porque eu prefiro deixar na empresa para não ser tributado. Se eu não fizer a distribuição, eu não sou tributado, então você criou um viés desnecessário, você comprometeu a neutralidade de investimento. Tem outra razão, que é específica do Brasil.

O Brasil tem três regimes tributários na área de renda: Tributação em Lucro Real, que é tudo isso que nós estamos falando, Lucro Presumido e Simples. O Simples funciona. Foram introduzidos muitos erros? Sim, foram introduzidos muitos erros, mas isso não autoriza concluir que deva ser extinto. Isso é uma forma medíocre de perceber essas coisas. E se eu tributar a distribuição dos optantes do Simples quer dizer que eu acabo com o Simples, porque toda vantagem que ela auferiu por uma tributação reduzida, com previsão constitucional, na empresa, desaparece. E de mesmo modo que no Lucro Presumido. Lucro Presumido, que faço uma observação que não é muito conhecida, cuja alíquota efetiva, paradoxalmente, é maior do que a do Lucro Real, mas isso dá outra discussão.

Quais conselhos o senhor daria a um jovem tributarista? Estou tomando como referência uma conversa antes da entrevista começar. O senhor me disse a respeito de um artigo que estava escrevendo.

Everardo Maciel — Acho que a primeira coisa a chamar atenção é que um jovem tributarista deve ter muito cuidado com a arrogância. No seu ânimo compreensível de artista ele desenha o sistema tributário. Desenha o sistema tributária e, então, ele quer agora inserir esse sistema na realidade. Se a realidade não suportar, que se dane a realidade, eu vou colocar nesse tipo de coisa. E eu faço esse desenho e espero que os congressistas acolham perfeitamente tudo que eu afirmei, tudo que eu quis. Isto é um erro fatal. Quanto maior o tamanho da proposição, maior o erro, ou seja, ali vão aparecer problemas de todos os gêneros.

O primeiro erro, que é o erro fatal, é a arrogância. O jovem tributarista, animado, imbuído de um espírito artístico em que cultua e valoriza a estética tributária, os sistemas têm que ser neutros — como se existisse alguma coisa neutra —, então, uma série de coisas têm que ser transparentes — como se existisse alguma coisa transparente —, então desenha essa coisa, diz "logo", aí produz um salto lógico entre aquilo que ele estabeleceu como premissa e aquilo que ele oferece como produto. Há um salto lógico mortal, então eu digo "Mas qual é a coerência que existe entre o que você disse e o que você apresentou?". Nenhuma, é sempre um modelo baseado em premissas, um modelo axiomático e, geralmente, é construído daquela forma do "suponhamos que".

Revista Consultor Jurídico